如果说理想的成文宪法应该是一部完备的法律，那么五四宪法的颁布至少是朝着这个理想标准接近了不少。

当作为雇员发表与其份内职责相关的言论时，雇主的惩戒则可能是合法的。以雇员举报雇主违法行为为例，有学者认为：雇员吹哨是其宪法赋予的言论自由权利的行使。

假如布里斯克曼是公共雇员，情况可能就完全不同了。在有的判决中，法官认可雇员就这类解雇提起侵权诉讼。公共政策限制属于一般公法而非宪法原因，之所以这样说，是因为它对私人雇员吹哨的保护是有条件的和政策性的，即政府为达到特定目的、针对特定事项、特定主体而做出的有明确限定的保护，并不具有第一修正案意义上的那种普遍性和刚性特征，也不是出于防备政府权力、保护个人自治、真理发现或者维护民主机制运转这种典型的第一修正案目的。二是区分内容的公私——公共言论与私人言论。可以说，雇员言论的公私区别问题，并非理解宪法与部门法关系的一个或然性论据，而是某种具有历史基础的法律理论的一个具体表现。

从我国法上来看，受母法论宪法观的影响，这种区分总体上是不存在的，既显示了两种法律制度的不同，也导致我们在理解美国做法时容易出现偏差。这是一个想当然的理解，它暗示吹哨雇员无论公私身份都受到宪法言论自由的保护。第二，重构行政程序，促进政府治理规范化。

数据系统已有的证据材料，即使法律赋予相对人提交该证据材料的责任，相对人也无必要重复提交。目前，我国已出台个人信息保护法，部分地区出台了数字领域的条例，如《深圳经济特区数据条例》《浙江省数字经济促进条例》《贵州省大数据发展应用促进条例》等。公民随时、随地可以申请办理政务事项，数据资源共享减轻了公民提交证据材料的责任，公民获取政务服务更方便、更快捷，成本也更低。公共决策不再是少数人的决策，多元主体共商共治共享。

国家建设数字政府的思路是依托全国一体在线政务服务平台，该平台由国家、国务院各部门、各地方三个互有分工、互联互通的子政务平台融合构成。推行互联网+监管，行政机关利用海量数据分析社会守法情况，利用大数据发现违法行为及查明违法事实，行政执法能力与效能将大幅提升。

需要对不同行业、层级面临的职能碎片化问题进行重新协调与优化，建立适应数字政府需要的多业务领域相融合的机构体系，将跨地区、层级、领域的机构综合集成取代多部门重复合并，重构机构体系职能与权力，实现多部门数据集成应用，应用模块取代网状行政体系成为基本的治理单元。管理、审批、执法权分离，出现主管机关、审批机关、执法机关之间不协调问题，结果是权力运行不畅。例如，政务标准化、规范化实现全国行政审批事项统一标准和程序，在线办理不再有地理距离概念，完全有条件将原分散于多层级的同一审批事项集中至一级政府办理，甚至可以将全国所有审批事项集中至一个机关办理，彻底解决部门、地区之间的协调沟通问题。数字政府以数据共享、协同互通为目标，数据成为行政系统共同资源，共建数据资源、共享数据并对数据协同审查，提升数据资源建设和利用效率。

四是政府治理数字化与法治化深度融合。数字法治政府建设面临的现实问题 首先，数字政府的基础系统还不完善。建立和完善一体平台标准体系。三是适应数字政府的法律体系还未形成。

在维持网状行政体制背景下，数字政府促进不同地区、不同层级、不同领域的行政机构间协调运转。基于案卷排他原则的要求，所有案件材料均整理入个案档案。

政务行为标准化规范化是数字政府的特征之一，数据系统保证各类标准、规范严格实施，政府治理实现规范化。《法治中国建设规划（2020—2025）》提出，加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度。

例如，数据的权力属性及权益归属问题、企业或者个人信息共享带来的隐私及商业秘密保护问题、身份识别系统建设与人脸识别的普遍推行等问题。信息传播由单向传递向互动交流转变，传统科层制体制信息传递不畅及偏差问题被解决。数字法治政府也对修改行政诉讼法带来需求，如在证据领域，书证等证据类型将电子化，行政活动主要证据保存在各类政务数据库中，人民法院可以通过网络与全国一体在线政务服务平台互联互通，利用智能手段从一体平台中采集和审查判断证据，行政诉讼证据提供、举证责任等规则都应改变。最后，法治赋能数字政府建设不充分。地方政务平台由省级统筹建设的省、市、县三级平台构成，承担省、市、县、乡镇、村及社区线上政务全覆盖及互联、协同联动的责任。三是政府利用大数据等手段判断行政决策实施的风险与趋势，及时启动决策或者修改原决策方案，防范社会风险，提高行政决策执行力。

除数据领域立法外，还需要完善适应数字政府的行政组织、行政行为等法律制度，如修改行政许可法、建立适用数字政府时代的行政许可设立与审批制度、构建数字型行政审批体制等。智慧执法系统将行政执法规范、权责清单、执法程序、裁量基准等数据化，数字系统设定执法机关执法程序与行为，无权执法、越权执法被杜绝或者减少，同时，智慧系统提供的裁量规范及海量数据资源保障裁量权被正确行使。

不论是行政组织法，还是行政许可法、行政处罚法等行为法，政府信息公开条例等程序法，这些法律均立足于线下行政管理模式，适应数字政府建设的法律体系建设还未受到重视。二是建立适应数字政府需要的多业务领域相融合的机构体系。

国家制定政务服务平台政务服务事项编码、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照等标准规范，推进服务事项、办事流程、数据交换等领域标准化建设，编制政务事项清单及制定程序规范。法治赋能不足有三个表现：一是数字政府建设中的大量基础性法律问题缺乏细化的解决方案。

数字技术与政府整体性治理结构相互融合，对政府治理体系产生革命性的催化，用数字化变化的平等互动理念促进政府整体性理念革新、职能转变与管理体制重塑，达到政府体制的系统化与流程再造。第五，助力政务服务精准化，提升政府服务效能。对影响及涉及范围极广的一体政务平台，建设与运行应有专门的行政法规或者法律规范。这种情形导致不同地区、不同层级、不同行业政府部门重复建设平台系统和重复保存数据资源。

数字政府扁平、沟通、互动理念破除官僚制层级关系，互联网将不同层级机关连接成扁平沟通网络，高层级与低层级机关之间利用互联网直接交流，行政机关之间多方位、交互式主动沟通。三是优化革新政府治理理念、流程和方式。

信息系统、通信技术、区块链等技术运用于行政决策，支撑政府、市场主体、社会力量共同参与政策制定，促进科学、民主决策。此外，政务数据由独建独享向共建、共享转变。

数据共享、协同审查等机制助力主管部门、审批机关、执法机关之间实现有效衔接，一定程度上解决了权力分离带来的不协调和运行不畅问题。国家政务平台承担公共入口、统一身份认证、电子监察、服务评估、咨询投诉功能。

政务数据原本来源于政府、行政相对人及社会，政府希望获取所有数据资源，行政相对人基于利益或者隐私保护而不愿提供数据，企业基于数据权等不愿分享数据，导致数字政府建设协同性不足，难以形成合力，推进数字政府建设的主要力量仍为政府，社会力量未充分参与。用法治手段推进一体平台建设。行政机关利用数据系统及时发现违法线索，通过海量数据资源查明案件事实，提升执法机关办案效率。一体平台涉及全国不同地区、行业、层级之间的关系、利益，原本属于中央事权，由国家层面建立，考虑到地方及行业已有相当基础，有必要保留部门及地方的建设责任，但国家应加强统筹协调及督促，保证一体平台标准统一，各类政务有效衔接。

我国推行省级政府原则上不设执法队伍，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县级实行局队合一，乡镇（街道）实行一支队伍管执法的体制，纵向执法体制改革带来管理职责与执法权分离，省级政府承担管理职责而无执法权，乡镇承接部分执法权而无管理职责。我国纵向由中央、省、市、县、乡五级人民政府构成，除乡镇政府外，县级以上人民政府对口设置若干个工作部门，是典型的网状行政体制，政府上下同责和机构上下同粗，面临纵向、横向权责划分不清及权责交叉问题。

数字政府优化机关之间政务服务流程，依托国家政务服务平台身份认证、电子印章、电子证照等资源实现证照、办事材料、数据资源共享互认，压缩政务办理环节、精简办事材料、缩短办理时限，政务行为申请、受理、审查、决定、证照制作、决定公开等环节全流程在线办理。数字平台中虚拟部门之间数据协同依然需要上级授权才能使用管理，地区之间、政府部门之间、企业与政府之间相互紧拽数据，出现数据分割现象，形成数据孤岛，妨碍数据流动与共享。

作者：四川大学法学院教授、博导 徐继敏 进入专题： 法治政府 数字法治政府 。一体平台涉及不同行业、地区、不同层级利益，涉及政府与社会、市场的关系等问题，建设、运行须纳入法治轨道。